La buena administración ( 3 min.)
por
Juan B Lorenzo de Membiela
I. El Principio a la buena administración.
Las consecuencias derivadas de la Recomendación
núm. R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11
de marzo de 1980, relativa al ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas y de la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas junto
al Tribunal de Primera Instancia, cristalizaron en el derecho a una buena administración recogida en el artículo 41 de la Carta de
Derechos Fundamentales (CDF) de la Unión Europea
de 7 de diciembre de 2000 que
aunque no se integra en los Tratados Constitutivos fueron asumidos por todos
los países en Niza [1].
El art. 41 dice:
« Artículo 41. Derecho a una buena administración
1. Toda persona tiene derecho a que las
instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y
equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
-el derecho de toda
persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual
que le afecte desfavorablemente,
-el derecho de toda
persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los
intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y
comercial,
-la obligación que
incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación
por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en
el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales
comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones
de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una
contestación en esa misma lengua» .
El Derecho a una buena administración previsto en el art. 41 CDF debe su
origen a la jurisprudencia del TJCE pero también en el derecho primario de la UE
, si bien para López Castillo lo atribuye
en exclusiva a sus ciudadanos[2],
art. 21 Tratado de Roma. García
Roca lo atribuye a los administrados no a los ciudadanos Aunque no lo considera como un autentico
derecho fundamental porque falta una
fundamentación cultural y un objeto preciso y susceptible de reclamación[3].
Sin embargo, es innegable que el TJCE lo ha moldeado como derecho fundamental
con una nutrida jurisprudencia que
abarca diversos derechos:
1. Derecho a un tratamiento
equitativo, imparcial y razonable de los asuntos por parte de las instituciones
y órganos de la Unión y en un plazo razonable o sin dilaciones indebidas
2. Derecho del
afectado a ser oído.
3. El derecho de
acceso al expediente.
4. La
responsabilidad contractual y extracontractual de la Unión.
5. La obligación de motivar
las decisiones administrativas.
5. El derecho a
dirigirse y recibir respuesta en la lengua de los Tratados de su elección.
6. El art. 42
CDF que permite someter al Defensor del Pueblo Europeo la mala administración
de los órganos e instituciones europeas.
7. La garantía
de la autoridad e imparcialidad del poder judicial[4]
Cabe apuntar
que el derecho a la buena administración
es construido por la
jurisprudencia , receptiva a las inquietudes innovadoras de la dogmática, plasmando interpretaciones
más favorables para el desenvolvimiento de una optima gestión en beneficio de
los ciudadanos. Opto por la expresión ciudadanos que administrados, en tanto que
el término primero posee una mayor extensión , indudablemente mas basta que
administrado , que implica interacciones de cualquier genero con la Administración .
El
Código Europeo de Buena Conducta Administrativa de 2005, concreta la práctica el derecho a una buena
administración contendido en el art. 41 CDF. Recogiendo como tales las
siguientes pautas :
1.Toda
persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus
asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2
Este derecho incluye en particular:
– el derecho de toda persona a ser oída antes
de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte
desfavorablemente.
– el derecho de
toda persona a acceder
al expediente que le
afecte dentro del respeto de los intereses legítimos de la
confidencialidad y del secreto profesional y comercial.
– la
obligación que incumbe
a la administración de
motivar sus decisiones.
3.
Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños
causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones,
de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los
Estados miembros.
4.
Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las
lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
Al
amparo del art. 195 del Tratado de Roma y el Estatuto del Defensor del Pueblo compete a éste la investigación sobre la mala administración . La definición
de mala administración establecida por
el Defensor del
Pueblo y contenida
en su Informe Anual de 1997 es la siguiente: «Se produce
mala administración cuando
un organismo público no
obra de conformidad
con las normas
o principios a
los que debe estar sujeto » .
II.
Resoluciones judiciales sobre el derecho
a la buena administración .
1.
El principio a una buena administración estima adecuado el traslado de
funcionarios de un municipio a otro cuando las necesidades del servicio lo
requieran con independencia de su cualidad sindical.
Sentencia Tribunal Europeo de
Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 2ª), de 20 septiembre 2005 Caso Ertas
Aydin y otros contra Turquía[5], FD
52:
« Aunque las decisiones de
traslado sean consideradas por las demandantes como una injerencia de las
autoridades nacionales en su derecho a ejercer actividades sindicales, el
Tribunal afirma que estas medidas se inscriben en el marco de la gestión y del
ejercicio de una buena administración del servicio público del Estado. Al
decidir el traslado de las interesadas a otra ciudad o a otra región, las
autoridades nacionales actuaron en el marco de su margen de valoración. Señala
igualmente que las autoridades no infligieron a las demandantes otro daño que
el inherente al propio traslado, de manera que mantuvieron el equilibrio justo
que debe reinar entre los diferentes intereses, a saber una buena gestión del
servicio público y el derecho de las demandantes a ejercer actividades
sindicales» .
Y FD
52:
« Por tanto, a la
luz del conjunto de las circunstancias del presente caso, el Tribunal constata
que las demandantes no demostraron que las decisiones de traslado adoptadas en
su contra constituyeron una injerencia tal que su derecho a ejercer actividades
sindicales fue vulnerado en sustancia» .
2.
Consagra el principio a una buena administración la celeridad en los procesos
judiciales.
Sentencia Tribunal Europeo de
Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 2ª), de 24 mayo 2005[6]
,Caso Intiba contra Turquía. Demanda
núm. 42585/1998, que consagra el principio a una buena administración que
protege la celeridad en los procesos judiciales, FD 54 :
« El Tribunal recuerda al respecto que el artículo 6 del
Convenio (RCL 1999\1190 y 1572) prescribe la celeridad de los procesos
judiciales, pero consagra igualmente el principio, más general, de una buena administración
de la justicia (ver Sentencia Boddaert contra Bélgica de 12 octubre 1992 [TEDH
1992\65], serie A, núm. 235-D, pg. 82, ap. 39).
55. Por último, apreciando globalmente la duración del
proceso, en vista de la complejidad del asunto, del número de imputados, del
comportamiento del demandante, de lo que está en juego en el litigio para éste
último, del número de grados de jurisdicción y del hecho de que las autoridades
judiciales llevaron a cabo el proceso a un ritmo sostenido, el Tribunal
considera que no va más allá de lo que pueda considerarse razonable en las
circunstancias particulares del caso» .
Sentencia
Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 3ª), de 1 agosto 2000
Caso C. P. y otros contra Francia[7].
3. Límites a
la libertad de expresión por incidencia del principio a una buena
administración que consagra la presunción de inocencia del inculpado.
Sentencia
Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 3ª), de 3 octubre
2000 [8]
Caso Du Roy y Malaurie contra Francia, FD 34:
« Ciertamente, los
periodistas que redactan artículos sobre procedimientos penales en curso no
deben franquear los límites fijados para una buena administración de la
justicia, y deben respetar el derecho de un acusado a la presunción de
inocencia (véase Sentencia Worm anteriormente citada, pg. 1552, ap. 50)»
4. El
principio a una buena administración de justicia obliga que cualquier
restricción de derechos de defensa se
encuentren suficientemente fundamentados.
Sentencia
Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo, de 23 abril 1997 Caso Van
Mechelen y otros contra Países Bajos[9].
5. Principio
de buena administración de justicia y
dignidad de la profesión de abogado.
Sentencia
Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo, de 24 febrero 1994 Caso Casado Coca contra España,
Demanda núm. 15450/1989[10],
FD 55:
« Este amplio abanico
de normas y las diferencias de ritmo en los Estados miembros del Consejo de
Europa muestran la complejidad del problema. Gracias a su contacto directo y
constante con sus miembros, las autoridades colegiales o los jueces y
tribunales del país se encuentran mejor situados que el juez internacional para
precisar donde se sitúa, en un momento dado, el justo equilibrio a establecer
entre los diversos intereses en juego: los imperativos de una buena administración
de justicia, la dignidad de la profesión, el derecho de toda persona a recibir
una información sobre la asistencia jurídica y la posibilidad para un abogado
de hacer publicidad de su despacho» .
6. Derecho a la
ejecución de las resoluciones judiciales firmes está matizado por el principio
a una buena administración de
justicia en protección de los intereses
de las partes.
STC , Sala 2 ª, 13
noviembre de 2000[11],
FD cuarto:
« […] En primer lugar, hemos declarado con tanta reiteración que
excusa la cita de las anteriores decisiones que una de las proyecciones del
derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 CE reconoce a todos
consiste en que las resoluciones judiciales firmes tengan, en los propios
términos de sus fallos, la eficacia que nuestra Constitución (art. 118 CE) y el
resto del Ordenamiento jurídico les otorgan. Correspondiendo a los Tribunales
velar por su cumplimiento, en el ejercicio de la función jurisdiccional que el
art. 117.3 les atribuye. Si bien hemos precisado, en segundo término, que
cuando de la ejecución provisional de las Sentencias se trata no estamos ante
un derecho fundamental directamente comprendido en el art. 24.1 CE sino ante un
derecho de configuración legal que el legislador puede establecer sometiéndolo
a determinados requisitos y garantías, dictados tanto en interés de una buena
administración de la justicia como en orden a la adecuada protección de los intereses
de las partes en el proceso (SSTC 80/1990, de 26 de abril [RTC 1990\80],
87/1996, de 21 de mayo [RTC 1996\87], y 105/1997, de 2 de junio [RTC
1997\105])[…]» .
7. La ausencia de circunstancias excepcionales que
justifiquen la falta de audiencia del demandante, siendo esta beneficiosa para
la buena administración de justicia causa violación del principio de
contradicción.
Sentencia Tribunal Europeo de
Derechos Humanos Estrasburgo, de 11 julio 2002 Caso Göç contra Turquía[12].
8. La inactividad de la Administración más allá
de los plazos establecidos en las normas constituye una lesión al principio a
una buena administración
Sentencia Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Luxemburgo (Gran Sala), de 12 julio 2005 Comisión/CEVA Santé animale y otros[13].
9.
Principio a una buena administración
protector de la óptima gestión
de los organismos administrativos: dilaciones indebidas e infracción del
principio de confianza legitima .
Sentencia Tribunal de Primera
Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Cuarta), de 16 marzo
2005 En BW Kernkraft/Comisión[14],
FD 69:
« La demandante alega que
la Comisión también violó el principio de buena administración haciendo
fracasar, con su gestión inadecuada del contrato, las negociaciones contractuales
de que se trata. La Comisión tenía la obligación de preparar su decisión con
toda la diligencia debida y de ponderar los intereses en liza (sentencias del
Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo de 1997 [TJCE 1997\63],
Oliveira/Comisión, T-73/95, Rec. pg. II-381, y de 9 de julio de 1999 [TJCE
1999\171], New Europe Consulting y Brown/Comisión, T-231/97, Rec. pg. II-2403).
Además, las intervenciones de los diferentes órganos administrativos o
políticos de una institución de la Unión Europea no pueden justificar que dicha
institución no muestre una actitud coherente y constante frente al interesado
(sentencia Embassy Limousines & Services/Parlamento [TJCE 1998\324], antes
citada, apartado 87). Por consiguiente, el interesado no tiene por qué sufrir
las consecuencias de que la Comisión pierda el control sobre las negociaciones
o precise mucho más tiempo del habitualmente necesario para adoptar su decisión
debido a la rotación interna del personal responsable. Ahora bien, eso es
precisamente lo que ocurrió en su caso. La Comisión infundió y mantuvo la
confianza legítima de la demandante, de diversos modos y en distintas fases de
las negociaciones contractuales, demostró en repetidas ocasiones las
deficiencias de su gestión del contrato y dio prueba de una organización
interna poco satisfactoria» .
10.
El principio a una buena administración comprende derecho de defensa, la seguridad jurídica y la proscripción de incoación del procedimiento disciplinario de
manera excesivamente extemporánea y adoptar una sanción disciplinaria sin
esperar a la resolución firme del órgano jurisdiccional penal.
Sentencia Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades
Europeas Luxemburgo (Sala Quinta), de 10 junio 2004 François/Comisión[15].
11. El principio a una buena administración obliga a la Administración a un agilidad
procedimental en la investigación de presuntas irregularidades disciplinarias,
violando dicho principio actuaciones disciplinarias
dilatadas en el tiempo que causan daño moral.
Sentencia Tribunal de Primera
Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Quinta), de 10 junio
2004 François/Comisión[16],
FD 110:
« Por lo que respecta al
perjuicio moral, según jurisprudencia reiterada, salvo en circunstancias
particulares, la anulación de la decisión impugnada por un funcionario
constituye por sí misma una reparación adecuada y, en principio, suficiente del
perjuicio que dicho funcionario pueda haber sufrido (sentencias del Tribunal de
Primera Instancia de 27 de febrero de 1992, Plug/Comisión, T-165/89, Rec. pg.
II-367, apartado 118; Hautem/BEI, antes citada, apartado 82, y
Willeme/Comisión, antes citada, apartado 97). No obstante, cabe subrayar que en
el presente caso las diversas decisiones y dictámenes administrativos que
formaron parte del procedimiento disciplinario formularon acusaciones contra el
demandante que resultaron inexactas. Por otro lado, la Comisión inició el
procedimiento disciplinario vulnerando el principio del plazo razonable y el
procedimiento disciplinario se prolongó, además, durante un período de casi
tres años hasta la
sanción. Por último, la Comisión no suspendió el
procedimiento disciplinario en espera de la conclusión del proceso penal
incoado contra el demandante. El
Tribunal de Primera Instancia considera que este conjunto de circunstancias
provocó al demandante un menoscabo de su reputación y perturbaciones en su vida
privada y le mantuvo en un estado de incertidumbre prolongada. Estas
circunstancias constituyen un daño moral que debe ser reparado. A este
respecto, no cabe considerar que dicho daño quede adecuadamente reparado
mediante la anulación de la decisión impugnada. En efecto, esta anulación no
puede, en las circunstancias concretas del caso, eliminar retroactivamente el
daño moral sufrido por el demandante» .
12. El principio a una buena administración de justicia comprende la
aplicación rigurosa del principio de carga de la prueba.
Sentencia
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Quinta), de 4
marzo 2004 Alemania/Comisión[17],
FD 81:
« De ello se deduce
que la correcta aplicación de las reglas sobre el reparto de la carga de la
prueba implica, en principio, cumplir el artículo 10 CE (RCL 1999\1205 ter y
LCEur 1997\3695). En este sentido, el tercer motivo del Gobierno alemán se
confunde con su primer motivo, que ha sido desestimado. En efecto, las
argumentaciones en las que se basa este tercer motivo se refieren,
esencialmente, a la aplicación de las normas sobre el reparto de la carga de la
prueba»
13. Atentan
al principio a una buena administración
que las decisiones o acuerdos administrativos no hayan sido adoptados
dentro de determinados límites temporales
violando el principio de confianza legitima.
Sentencia
Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala
Tercera), de 13 marzo 2003 José Martí Peix/Comisión.[18],
FD 97:
« La demandante afirma que,
según reiterada jurisprudencia, existe en Derecho comunitario un principio
general, basado en las exigencias de seguridad jurídica y de buena
administración, que obliga a la administración a ejercer sus facultades dentro
de determinados límites temporales, en aras de la protección de la confianza
legítima que en ella depositan los administrados (sentencias del Tribunal de
Justicia de 15 de julio de 1970, Boehringer/Comisión, 45/69, Rec. pg. 769,
apartado 6; de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión, 14/1981, Rec. pg. 749;
de 26 de febrero de 1987 (TJCE 1987\48), Consorzio Cooperative
D'Abruzzo/Comisión, 15/1985, Rec. pg. 1005, y conclusiones presentadas en dicho
asunto por el Abogado General señor Mischo, Rec. pg. 1014; sentencia del
Tribunal de Justicia de 24 de noviembre de 1987 [TJCE 1988\41], RSV/Comisión,
223/1985, Rec. pg. 4617; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de
abril de 1996 (TJCE 1996\75), Industrias Pesqueras Campos y otros/Comisión,
asuntos acumulados T-551/1993 y T-231/1994 a T-234/1994, Rec. pg. II-247). La
demandante alega que, en caso de solicitud de devolución de una ayuda
financiera tras un período de tiempo excesivamente largo, la Comisión no actúa
con la debida diligencia e incumple las exigencias de seguridad jurídica y de
buena administración» .
14. Es una
exigencia del principio a una buena administración facilitar todas las
informaciones pertinentes a la otra parte actuante en el procedimiento.
Sentencia
Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala
Tercera), de 27 febrero 2003 Bonn Fleisch Ex- und Import/Comisión, FD 107:
« También procede examinar
la cuestión de si, en el presente caso, la Comisión respetó su deber de buena
administración del contingente GATT recabando de las autoridades españolas y
comunicando a las autoridades de los demás Estados miembros «todas las
informaciones pertinentes» a efectos del artículo 14 bis del Reglamento núm.
1468/1981 (LCEur 1981\185)» .
15. El
principio a una buena administración obliga a la Administración a tratar con
dignidad a los administrados y respetar su reputación .
Sentencia
Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala
Cuarta), de 6 julio 2000 Volkswagen/Comisión, FD 281:
« […] Pues bien, como acaba de subrayarse, en los procedimientos
regidos por el principio contradictorio que puedan dar lugar a una condena, la
naturaleza y el grado de severidad de las sanciones propuestas están, por sí
mismas, cubiertas por el secreto profesional mientras no se haya aprobado
definitivamente y pronunciado la sanción. Este principio se deriva, en particular,
de la necesidad de respetar la reputación y dignidad del interesado mientras
éste no haya sido condenado. En el caso de autos, procede considerar que la
Comisión ha vulnerado la dignidad de la empresa imputada al provocar una
situación en la que ésta ha tenido noticia por la prensa del contenido preciso de
la sanción que debía, con gran probabilidad, imponérsele. En este sentido, el
deber de la Comisión de no divulgar a la prensa información sobre la sanción
precisa proyectada no sólo coincide con su obligación de respetar el secreto
profesional, sino también con su obligación de buena administración […] » .
16.
Objetividad en la actuación administrativa.
STS , Sala de lo Contencioso Administrativo
,Sección 7ª, 7 de octubre de 1999[19],
estima que el principio a una buena administración es el antecedente del art.
103.1º CE : la Administración sirve con objetividad los intereses generales. El
FD quinto establece:
« Intencionadamente
se han expresado los referidos argumentos de la Sentencia recurrida, no
desvirtuados en el escrito de interposición del recurso de casación, con el fin
de precisar que, en definitiva, los criterios de referencia contenidos en la
cláusula 17ª, funcionan como «directivas» a las que ha de atenerse
necesariamente en sus valoraciones el órgano contratante, lo que ya de por sí
exige una motivación o un razonamiento en el que se explique el proceso
intelectual seguido para adoptar la decisión sobre cuál sea la proposición más
ventajosa, de modo que si falta tal motivación o si ésta, si es que de algún
modo concurre, no justifica adecuadamente, aduciendo buenas razones en favor de
la decisión adoptada siempre en relación con esos «criterios básicos» a que
aluden el art. 36, párrafo 2º y 115, párrafo 1º de su Reglamento, «de
conformidad a los cuales el órgano de contratación acordará aquélla» (la
adjudicación), según el primero de los citados (motivación en que se concentra
el objeto del control judicial), resultará que se incurre en el ámbito de la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizada en el
art. 9.3 de la Constitución, y se priva al órgano jurisdiccional de la
posibilidad de controlar si la actividad de la Administración sirve con
objetividad los intereses generales, conforme al art. 103.1 de la Norma Fundamental ,
y viene inspirada por las exigencias de los principios de buena administración
(art. 3 de la Ley de Contratos y 111 del Texto Refundido aprobado por Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril [RCL 1986\1238, 2271 y 3551]) que
es lo que justamente impone a los Tribunales el art. 106.1 de la Constitución»
.
17. El
principio a una buena administración proscribe la arbitrariedad en la actuación
de los poderes públicos.
STS
, Sala de lo Contencioso Administrativo ,Sección 7ª, 29 de junio de 1999, FD quinto – que aún desestimatorio del recurso de
casación evita pronunciarse sobre este principio sobre la consideraciones
procesales-:
« El segundo motivo de
casación tampoco puede prosperar. La principal alegación para fundar este
motivo es que las adjudicaciones a esas otras empresas distintas de la
recurrente han de ser consideradas contrarias al principio de buena
administración que consagran los artículos 3 del TALCE y 4 del RCE. Y esto
porque las ofertas de la recurrente deberían haber sido estimadas como las más
ventajosas, y, en la hipótesis de que hubieran merecido ser valoradas como
equivalentes todas las ofertas, habría debido prevalecer la que incluía el
canon más ventajoso[…] » .
[1] Sobre el valor jurídico de este documento, véase, por ejemplo, Marsal
i Ferret, Objectius i gènesi de la Carta de Drets
Fonamentals de la Unió
Europea : elements moduladors de la seva eficacia jurídica, «Autonomies», 27, diciembre de 2001, p. 75.
[2] López Castillo, A., Algunas consideraciones en torno a la Carta de Derechos Fundamentales
de la UE, Revista de Estudios Políticos ,
2001, 113, pp. 59-60.
[3] García Roca, J., Originario
y derivado en el contenido de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea : los
test de constitucionalidad y convencionalidad, Revista de Estudios
Políticos , 2001, 119, p. 182.
[4] Fernández Segado, F., La libertad de expresión en la doctrina del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Revista de Estudios Políticos ,
1990, 70, p. 112.
[5]
(TEDH 2005,96).
[6] (TEDH 2005,53).
[7]
(TEDH 2000,423).
[8] (TEDH 2000,158).
[9]
(TEDH 1997,25).
[10] (TEDH 1994,1).
[13] (TJCE 2005,220).
[14] (TJCE 2005,72).
[15] (TJCE 2004,264)
[16] (TJCE 2004,264)
[17] Recurso de Anulación.
Asunto C-344/2001. (TJCE 2004,57).
[18] (TJCE 2003,83).
[19] (RJ 1999, 8840).
