miércoles, 17 de agosto de 2016

Sector Público y jerarquía:Ley 39/2015 y Ley 40/2015 (estudio)

Sector Público y jerarquía:Ley 39/2015 y Ley 40/2015


Por
Juan B Lorenzo de Membiela
Doctor por la Universidad de Valencia

Sinopsis:
Introducción: Sustantividad de la jerarquía.I. Jerarquía en la CE. II. Jerarquía en legislación ordinaria. III. Administración Pública, burocracia y Estado. 

Resumen: Se recoja explícitamente en las leyes o no, la jerarquía es un principio estructurador de toda Administración Pública en cualquier tiempo. Es el elemento más característico de la burocracia que cabe identificarlo con la «dominación legal» sociológica de Max Weber. De ahí la concomitancia necesaria entre burocracia y jerarquía. Como antecedente normativo mediato, fue recogido por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Plasmado en la CE de 1978 y otras normas de organización hasta la últimamente publicada Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico.

Palabras clave: Jerarquía, Burocracia, Administración Pública.

Abstract: It is explicitly stated in the law or not, the hierarchy is a structuring principle of all Public Administration at any time. It is the most characteristic of bureaucracy that can be identified with the sociological "legal domination" of Max Weber element. Hence the necessary concomitance between bureaucracy and hierarchy. As Mediate legal background, it was picked up by the Law on Legal Regime of the State Administration of 1957. enshrined in the Constitution of 1978 and other rules of organization to the recently published Law 40/2015, of October 1, on the Legal Regime Pubic Sector.


Keywords: Hierarchy, Bureaucracy, Public Administration.

Sustantividad de la jerarquía.

El constituyente español en el art 103.1º CE declara como principios de actuación para las Administraciones Públicas: la eficacia, la jerarquía, la descentralización, la desconcentración y la coordinación.  Para Nieto, en 1992, los principios descritos son superfluos ya que, aunque no existiesen no impediría que las Administraciones actuasen conforme a los mismos[1], aunque nada hubiera podido impedir que hubieran funcionado conforme a otros diferentes[2].  Garrido Falla, en 1982, sostiene que están jurídicamente desprovistos de valor: o son contradictorios entre si y jurídicamente se anulan o son de carácter obvio (y por ello, ajenos al Derecho)[3].   

No es una tesis   extraña si pensamos que, en la década de los años 30 del siglo XX, la doctrina norteamericana cuestionó los principios de organización clásicos, aquellos elaborados por Fayol[4] y Urwick[5], entre otros. Y hasta el más elaborado principio de coordinación de Mooney[6].

Como resultado, la confusión imperó: en la precisión conceptual, en la precisión terminológica y en la escasa relevancia de otras clasificaciones desarrolladas. Todas estas circunstancias fueron importadas por la doctrina española, y con ellas, las controversias sobre su naturaleza y contornos[7].

Por ello es comprensible que el prof. Garrido Falla, atribuyera, solamente, al principio de jerarquía, efectos jurídicos que fundamenta un modelo de organización centralizado constituido por órganos jerárquicamente ordenados. Sin duda, es el más llamativo y manifiesto en toda ordenación de múltiples y diferentes personificaciones.

Definición coincidente con la dada por Santamaría Pastor: «regla tradicional y fundamental de estructuración interna de las organizaciones»[8].

Estas concepciones no se encuentran tan distantes de la expuesta por Santamaría de Paredes en 1903, para quien, la jerarquía administrativa, es «la serie de órganos que ejercen el poder ejecutivo, armónicamente subordinados y coordinados, para compatibilizar la unidad con la variedad […]»[9].

La congruencia entre todas estas declaraciones en un espacio temporal significativo, se debe a que nos encontramos ante una institución con una entidad histórica consolidada. Y algún indicio detecta Gascón Hernández cuando la considera como el «Tu es Petrus» de cualquier organización administrativa[10].

El principio tiene un origen sacro – según Valles y Santi Romano -  y significó «el gobierno de las cosas sagradas», evolucionando, posteriormente, al «orden que en el gobierno de la Iglesia tienen las personas sacras según su grado[11]».

Jerarquía es «poner en función jerárquica el ejercicio del poder». En donde personas eclesiásticas investidas de autoridad son consideradas en contraposición recíproca de subordinación.

El concepto jerárquico in stricto, alejado del constitucionalismo eclesiástico, es recepcionado por el derecho público italiano y el derecho público francés.

En Italia se enfatiza su aspecto amplio como principio de organización del Estado.

En Francia, se asocia al complejo de órganos ordenados con tal sistema.

Sin olvidar que, en España, la administración castellana desde los Reyes Católicos al menos, incorpora la jerarquía como criterio rector en la estructura colegial – Consejos-  de su organización política[12]. Aunque los autores coinciden en el origen napoleónico de la Administración española que incorpora la centralización y con ella, la jerarquía o departamentalización, de todos sus órganos.

La jerarquía, en suma, se convierte en principio estructural de la Administración centralizada. Que es tanto como declarar que es el único principio de los enumerados en el art. 103.1º CE, siendo los restantes, no principios propiamente dichos, sino reglas y características derivadas del mismo, precisas para alcanzar eficiencia en la finalidad de servicio a la ciudadanía.

La preeminencia valorativa de la jerarquía se manifiesta sobre la coordinación, según Santolaya Machetti[13] seguido, entre otros, por Barrachina Juan[14]. Y sobre la desconcentración, según García Martínez[15]. Tambien sobre la coordinación entendida como la adecuación de la organización administrativa para servir con eficacia los intereses generales que se le encomiendan[16]. Y ello porque no podría articularse sin una jerarquía sistémica de la organización.

La jerarquía queda integrada por dos elementos básicos: uno de carácter técnico, el poder de mando. Otro, de naturaleza jurídica, la concentración funcional[17].

Es un tema abierto a la discusión por las aportaciones de la Ciencia de la Administración o la Economía de Empresa, realizan constantemente. Entre ellas, las modulaciones del sistema de organización, clásicamente público del art 103.1º CE, como es la burocracia. Aunque posibilita la idea, y de forma inevitable, que no habría otro diseño organizacional apto para gestionar unos intereses públicos tan amplios y tan complejos.

En el ámbito político liberal, la jerarquía se justifica como un medio para alcanzar el fin que es la consecución del interés general. Sin embargo, ello es rechazado por la doctrina marxista y liberal cuestionando la legitimidad de la burocracia misma[18]. Pero los críticos no aportan otros diseños organizacionales alternativos.

I. Jerarquía en la Constitución Española.

En la actualidad, la doctrina administrativista se caracteriza por haber restado importancia a los principios de organización ponderando, principalmente, la eficacia. Porque   la finalidad de las Administraciones públicas es el servicio a los intereses generales, al cual quedan subordinados su estructura y actividad[19].

Parada Vázquez, apunta a un proceso de deterioro del principio de jerarquía en todas las Administraciones modernas, sea por la incidencia de otros principios, sea por la obsesión por el consenso u otros factores culturales[20] . Sin embargo, estas causas que fueron escritas en 2010 deben replantearse en 2016.  La incidencia de la crisis económica de 2007 y una incipiente recuperación económica del país ha fortalecido la jerarquía o autoridad, fenómeno sociológico propio de tiempos adversos[21].

En cualquier caso, la finalidad de la Administración condiciona su diseño estructural. Jurídicamente puede entrañar dificultades dado, por un lado, la eficacia de las normas creadoras y de funcionamiento de órganos y, por otro, la realidad de cada una de sus unidades con su propia cultura y su especifica problemática. Existen importantes divergencias, normalmente, que necesitaran soluciones que la norma no recoge y que el directivo deberá hallar sobre una interpretación creativa e integradora de las normas, que no siempre es fácil y siempre mediatizada por las rutinas de la organización.

Para solventar estos problemas de interpretación, para encontrar el espíritu y finalidad de la norma, ex art 3.1º CC, cabe remitirse a las ponencias presentadas en las Cortes Constituyentes en la elaboración del art 103.1º CE.

Frente a la redacción definitiva del art 103.1 CE, ya citada en este estudio, la recogida en el Anteproyecto, en el art 101.1º, decía:

«La Administración Pública se ordena de acuerdo con los principios de descentralización y desconcentración y actúa coordinadamente para el cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales de su competencia».

El voto particular del Grupo socialista proponía la siguiente redacción al párrafo 1º del artículo:

«La Administración Pública sirve a los fines colectivos sometida a la ley y al Derecho, actúa coordinadamente en el cumplimiento de sus funciones y se ordena sobre criterios de eficacia y objetividad. El Gobierno responde de la observancia de estos principios, sin perjuicio de la autonomía de las esferas administrativas y de los Territorios Autónomos».

La enmienda n.° 633 del Grupo parlamentario vasco propuso esta otra redacción:

«La Administración Pública se ordenará de acuerdo con los principios de descentralización y desconcentración, eficacia y objetividad, sirve a los fines colectivos sometida a la ley y al Derecho, y actúa coordinadamente, para el cumplimiento de sus funciones, en los respectivos ámbitos territoriales».

La ponencia constitucional introdujo retoques leves. Pero en los debates de la Comisión se produjeron cambios significativos. El Grupo parlamentario vasco introdujo una enmienda transaccional cuyo contenido marcó la versión definitiva del vigente art 103.1º CE y fue:

«1. La Administración Pública se inspirará en los principios de eficacia, objetividad, jerarquía, descentralización y desconcentración; sirve a los intereses colectivos sometida a la ley y al Derecho y actúa coordinadamente para el cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales de su competencia».

La relevancia de esta ponencia fue la introducción de la función «servicio», como determinante de toda la actividad de la Administración.

Idea reiterada en el Senado mediante dos enmiendas:  la núm. 1º presentada por el prof. Martin-Retortillo y la núm. 615º por la Agrupación Independiente que no fueron aprobadas[22].
No obstante, la redacción del grupo vasco en el Congreso recoge, en esencia, las ideas fundamentales propuestas en los distintos debates:

a)     La idea de servicio.

b)    Los principios de eficacia y objetividad.

c)     El criterio de control y del sometimiento a la Ley y al Derecho.

Aun así, la importancia de la jerarquía se mantiene, porque integra de modo preeminente el sistema burocrático aplicable a las organizaciones públicas.

Pero sin obviar el animus legislatoris y la idea de servicio que debe primar en la actuación administrativa para los ciudadanos cuyos intereses vigila.

II. Jerarquía en legislación ordinaria.

El principio de jerarquía es recogido en distintas normas jurídicas:

El art 3.1º LRJAP 30/1992, reproduce  la redacción del art 103.1º CE:
«Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima».

Texto que será derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Disp. Derogatoria única. 2º, una vez su entrada en vigor el 2 de octubre de 2016, según la Disp. Final séptima.

La Ley 39/2015 omite referencia expresa a la jerarquía ponderando únicamente la eficacia y la legalidad.  La Exposición de Motivos, § II, remite al art 103 CE y su articulado se centra más en aspectos ad extra, relaciones con los ciudadanos y de técnica administrativa.

Es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico[23], la norma que regula el funcionamiento de las Administraciones, entre ellos, la jerarquía en el art 3. 1º empleando una redacción semejante al art 103.1º CE. La califica como «Principio general» junto a la eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación.  Y enumera lo que denomina «principios», en realidad un conmixtión de éstos con lo que son reglas de actuación:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública.

g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, Ley 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE), recoge el principio de jerarquía, como principio de organización en el art 3.1º. a). Aunque será derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico, Disposición derogatoria única, c), el 1 de octubre de 2016.

La Ley del Gobierno, 50/1997, de 27 de noviembre, regula su organización, competencia y funcionamiento como órgano que ejerce la dirección de la política interior. Plasma, en su articulado, un sistema de organización jerárquico sobre la figura del Presidente del Gobierno, art 2, los Ministros, art 4, así como del órgano colegiado del gobierno, Consejo de Ministros, que preside el presidente, art. 5[24].

El gobierno dirige la Administración General del Estado[25] con un sistema jerárquico de gerencia.

Las definiciones actuales de la Administración integran el principio de jerarquía como hizo, , el art 1 del Decreto 26 de julio de 1957[26]  que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE). Y de este modo, un principio que fue reiterándose a través de los tiempos y de las normas jurídicas en la definición de organización pública[27].

III. Administración Pública, burocracia y Estado.

El art 103.1º CE, se ubica en el Titulo IV, titulado: «Del Gobierno y de la Administración». Ello es indicio de la estrecha relación existente entre jerarquía y Administración. Y el sistema de organización, su estructura, propio de toda administración pública es la burocracia.

Max Weber, en su obra «Parlament und Regierung», declara que «en el estado moderno el gobierno real no se realiza ni en debates parlamentarios ni en proclamaciones reales, sino en la actuación de la Administración en la vida diaria, necesaria e inevitablemente en manos de la burocracia»[28].

Y observa algo que hoy, tambien, arroja significados y adjetivos a la problemática de lo burocrático y la Administración: «El ejemplo más evidente de la importancia que adquiere lo puramente cuantitativo como palanca de la burocratización de las organizaciones sociales se revela justamente en la creciente organización burocrática de todos los auténticos partidos de masas[29]».

No es tema de análisis la conexión entre organización de partidos políticos y organización de administraciones públicas. Tampoco la confrontación de la LO 6/2002 de Partidos Políticos con el acervo normativo administrativo. Pero invita a una reflexión por una cuestión de sistemática: Los partidos políticos son instituciones que encauzan la voluntad popular en el Congreso a quien compete supervisar el funcionamiento de la Administración[30].

La palabra «burocracia» es creada en Francia por Vincent de Gournay a mediados del s. XVIII. Significa el poder del cuerpo de funcionarios y empleados de la Administración estatal en la monarquía absoluta. Esta última circunstancia llevaría a identificar la burocracia con el absolutismo, más tarde, con el autoritarismo.[31] Y de allí, con connotaciones más técnicas, a un sistema de organización de las Administraciones públicas dirigida a un aprovechamiento racional de sus recursos mediante una funcionalización del ejercicio del poder[32] que es detentado por cargos políticos no profesionales.

La Administración Publica es un instrumento del Gobierno que la dirige conforme a sus objetivos políticos. Ambos están estructurados burocráticamente, aunque uno se encargue de la dirección y la otra de la gestión. Tanto la dirección como la gestión son dependientes recíprocamente, subordinada la una al otro[33]. En ambos concurre el predominio total de la voluntad del superior[34]. Es este sometimiento completo lo que constituye la denominada por Mintzberg: «burocracia maquinal»[35].

Ante todo, la burocracia supone continuidad que permite sostener en el tiempo una   eficacia[36] y coordinación de los servicios que gestiona. No solamente entre las administraciones públicas, tambien entre ciudadanos o clientes[37], personas u organizaciones con o sin ánimo de lucro, en igualdad de posiciones [38].

Junto a la  participación de los ciudadanos (cualitativamente más relevante que una simple relación o interacción)  por medio de  la gobernanza pública y la transparencia, se persigue su optimización mediante  las siguientes estrategias [39]: 

a) Reducción del tamaño del sector público, 

b) Descentralización de las organizaciones

c) Jerarquías aplanadas, pero con rendición de cuentas, 

d) Ruptura del monolitismo y especialización, 

e) Desburocratización y competencia,

f) Desmantelamiento de la estructura estatutaria, 

g) Clientilizacion,

h) Innovación, 

i) Evaluación, 

j) Cambio de cultura y 

k) Responsabilidad[40].

La burocracia pervive hoy con total plenitud porque su presencia va más allá de ser una estructura organizacional[41]. Se la ha identificado como elemento básico de la democracia, como sostiene Schumpeter. Y como elemento vertebrador del Estado de Derecho, como postulan Juan Linz y Alfred Stepan: «una burocracia basada en el mérito y profesional resulta tan esencial para la consolidación democrática como una sociedad civil independiente, una sociedad políticamente autónoma y el propio Estado de Derecho»[42].  

Estado y burocracia administrativa conforman lo que, algunos autores, denominan «productores indirectos». Porque garantizan el Estado de Derecho que es presupuesto para la viabilidad económica de un país.





[1] Nieto, A. (1992): «La jerarquía administrativa», Documentación Administrativa», núm. 229, pp. 11 y ss..

[2] Hoy, los principios del art 103.1º CE no poseen la misma entidad y significado que los originariamente fijados en 1978 porque la sociedad (los tribunales y doctrina son parte de ella) ha evolucionado en su percepción, en su comprensión y en su extensión.

[3] Garrido Falla, F. (1980): «Comentarios a la Constitución», Madrid: Civitas, p. 1030.

[4] Fayol, en su ponencia: «La doctrina administrativa aplicada al Estado», con ocasión del II Congreso de Ciencias Administrativas celebrado en Bruselas en 1923 y Fayol, H. (1949) «General and Industrial Management», New York: Pitman Publishing Corporation.

[5] Gulick, Luther and Urwick, L. (1937): «Papers on the Science Administration», New York: Augustus M. Kelley Publishers.

[6]  Mooney (1958): «Principios de organización», Madrid: Instituto de Estudios Políticos.

[7] Álvarez Rico, M. (1979): «Consideraciones en torno a los principios de organización de la Administración Pública en la nueva Constitución Española», Revista de Administración Pública, núm. 89, pp. 394 y ss..

[8] Santamaría Pastor, J.A. (2000): «Principios de Derecho Administrativo» v. I, Madrid: Areces, p. 454.

Para García de Enterría, la jerarquía es el núcleo del diseño napoleónico de la administración que ha perdurado en nuestras instituciones públicas orgánicas, [(vid., su obra: (1999): «La Administración española», Madrid: Civitas)].

[9] Santamaría de Paredes, V. (1903): «Curso de Derecho Administrativo»: Madrid, p. 87.

[10] Gascón Hernández, (1952): «Homenaje a Gascón y Marín», pp. 59 y ss..

[11] De Valles, Arnaldo (1931): «Teoria Giuridica della Organizzazione dello Stato», v. I, Padua: Padua, pp. 270-8 y Romano, S. [(1918) y (1950)]: «L` ordinamento giuridico».

Guaita, justifica en su estudio (1952): «La Administración militar», Revista de Administración Pública, núm. 7, p.110, que la Administración nace cuando con el triunfo de Augusto se produjo una yuxtaposición en las magistraturas romanas, creando otras con actividades fiscales cuyos miembros fueron llamados «militares».  Estas fueron el germen de una rica burocracia que se impuso en el Bajo Imperio. La administración calcó su organización del Ejército y fue tan próspera que en el s. IV, con Constantino, recibió el nombre de «militia literata».

 Termino equivalente a burocracia o administración, como lo explica Guaita en el trabajo citado.

Para A.M. Palmer, el término «militia» designa, en general, el servicio al Estado, sea en el ejército (militia armata) o en oficinas imperiales (militia literata) – Habis (2006), Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla, Sevilla: Universidad de Sevilla, núm. 27.

[12]   Pelorson, Marc (1980): «Les «Letrados», juristes castellans sous Philippe III. Recherches sur leur place dans la société, la culture et l’état»: Poitiers, pp. 36 -39. Tambien, Forsthoff, E.(1958):« Tratado de Derecho Administrativo » , Madrid: Instituto de Estudios Políticos, p. 563.

[13] Santolaya Machetti, P. (1984): «Descentralización y coordinación», Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL).

[14] Barrachina Juan, E. (1992): «Problemas en la ejecución del principio de coordinación» Revista de Administración Pública, núm. 128, p. 87.

[15] García Martínez, E. (1969): «La desconcentración de funciones y los recursos administrativos ordinarios», Revista de Administración Pública, núm. 45, p.  247 y Bassols Coma, M. (1970): «Las relaciones entre la Administración periférica del Estado y las comunidades autónomas en la Constitución», Revista de Administración Pública, núm.  89, p. 69.

[16] Parejo Alfonso, L. (1983) : «Estado Social  y Administración pública »,Madrid: Civitas, p. 136.

[17] Méndez, A. (1971): «La Centralización: conceptos y elementos», Revista de Administración Pública, núm.  65, pp. 25 y ss..

[18] Chevallier-Loschak, (1978): «Science Administrative», Paris, pp.181 y ss..

[19] Sánchez Morón. M.A. (2015): «Derecho Administrativo. Parte General», Madrid: Tecnos, pp. 76 y Barcelona Llop, J. (1992): «Una aproximación al principio de jerarquía en las instituciones penitenciarias y en las fuerzas y cuerpos de seguridad», Documentación Administrativa, núm. 229, p.

[20] Parada Vázquez, R. (2010): «Derecho Administrativo», t. II, Madrid: Marcial Pons, p.45.

[21]  Vid. Lorenzo de Membiela, Juan B., (2014): «Fundamentos de recuperación empresarial», Valencia.

[22]  Martín-Retortillo, L. (1992): «La Administración en la Constitución», Revista de Estudios Políticos, núm. 37, pp.  56 a 58.

[23] Entrará en vigor el 2 de octubre de 2016, según su Disp. Final 18ª.1º y en los términos allí establecidos.

[24] Porras Ramírez, J.M. (1998): «Función de dirección política y potestad reglamentaria del Presidente del Gobierno, de acuerdo con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre», Revista de Administración Pública, núm. 146, pp. 345 y ss..

Se comenta por algún autor que la relación entre el presidente y sus ministros (órgano superior de la Administración) es solamente política y no jerárquica en tanto no puede emplearse el régimen disciplinario. Sin embargo, la separación del ministro, art 12. 2º Ley 50/1997, por pérdida de la confianza del presidente, por cualquier motivo, es una opción que conmina a comportamientos leales que traspasa los umbrales de los ilícitos disciplinarios.  Esta mecánica es similar a la empleada en la empresa privada para cargos directivos.

[25] González Cueto, T. (1998): «La Ley del Gobierno y su articulación con la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado», Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial, CGPJ, s.p. [pero 123-151].

[26] Vigente hasta 18 de diciembre de 1997.

Fue la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, la que derogó los escasos artículos aún vigentes por su Disp. derog. única.2.

 Según la STS, Sala 3ª ,18 de octubre de 1957, ponente: Excmo. Sr. Cordero de Torres, esta norma únicamente cabe su aplicación a la Administración Central pero no a la Administración Local:

«[…]En el problema de las facultades de los órganos administrativos para declarar por sí la nulidad de sus actos o promover la declaración de dicha nulidad, partiendo de su anulabilidad, no deja de ser significativa la diferencia entre las normas que rigen la conducta de la Administración del Estado y las aplicables en la esfera de la Administración local […]»

[27] La LRJAE de 1957, fue declarada constitucional por la STC 76/1986, de 9 de junio que sentó la doctrina de la «continuidad del ordenamiento jurídico» respecto a la legislación preconstitucional. Responde a la necesidad de evitar vacíos jurídicos. Porque como argumentan Atienza y Ruiz, la regla de reconocimiento existe como una norma convencional o consuetudinaria que proporciona el criterio último de justificación jurídica: más allá de ella no hay criterios jurídicos de ningún tipo

Meilán Gil, J.L. (1996): «La Administración Pública a partir de la Constitución española de 1978», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 47. Tambien, Meilán Gil, J.L. (1998): «La Jurisdicción contencioso-administrativa y la Constitución española de 1978», en Jomadas de Estudio sobre la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Universidad de la Coruña, 1998, pp. 13 y ss.

Vid. Requejo Pagés, J.L. (1998): «Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente», Cuadernos de Derecho Constitucional», pp. 57 y ss. y 101 y ss..

Atienza, M. y Ruiz Manero (1996): «La regla de reconocimiento y el valor normativo de la Constitución», Revista Española de Derecho Constitucional, núm.47, p. 46.

[28] Weber, M. (1918): «Parlament und Regierung»: Munich, p. 144.

[29] Weber, M. (1944): «Economía y sociedad», v. IV, pp. 100-1.

[30] Lorenzo de Membiela, J.B., (2004): «De la profesionalización administrativa a las cesantías y de la libre designación al cese en el ámbito de la Administración periférica» Revista Galega de Administración Pública, núm.38, pp. 109-22.

[31] Fernández-Carnicero González, C.J. (1983): «La burocracia como tradición», Revista de Administración Pública, núms. 100-2, p. 16455.

Vid  referencias a la burocracia en la la tesis doctoral publicada  por el IEAL de  De Membiela Guitián, Antonio Jacobo (1950): «La municipalización de los servicios públicos», pról. Ruiz del Castillo, C., Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, pp. 8,113,116,126,130,156 y 169.

[32] Prats Catalá emplea la palabra «administración» como homónima a «burocracia», véase el estudio    Prats i Catalá, J. (2005): «De la burocracia al management, del Management a la gobernanza. Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo», Instituto Nacional de Administración Pública e Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Madrid: INAP, p. 99.

[33] Waldo, D. (1961): «Estudio de la Administración Pública», Madrid: Aguilar, p. 15.

[34] Morell Ocaña, L. (2001): «Dirección de la Administración Pública por el Gobierno y garantías de imparcialidad administrativa», Revista de Administración Pública, núm. 156, p. 37.

[35] Minztberg, H., (2001): «Diseño de organizaciones eficientes», Buenos Aires (Argentina): El Ateneo.

[36] García Pelayo, M. (1987): «Burocracia y Tecnocracia», Madrid: Alianza Editorial, pp. 62 y ss..

[37] Parejo Alfonso, L. (1983): «Estado Social y Administración pública», cit., p. 137.

[38] Lorenzo de Membiela, J.B. (2013): «Gestión pública y sus modelos internacionales», Actualidad Administrativa, núm. 12, pp. 4 y ss..

[39] Olías de Limia, B., (2001): «La nueva gestión pública», Madrid: Prentice Hall, p. 9.

[40] Olías de Limia, B., (2001): «La nueva gestión pública», cit., p. 9.

[41] Shumpeter, J., (1949): «Capitalism, Socialism and Democracy», New York: Harper.

[42] Vid. Martínez Puón, R. (2003): «La profesionalización de la Administración Pública en México: dilemas y perspectivas», Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública.